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TUhjnbcbe - 2025/6/28 18:41:00

“慎诉”进入新阶段

焦成千

吉林省白城市人民检察院党组书记、检察长

以全市检察机关“慎诉”工作论坛为标志,白城检察机关不起诉工作进入新的发展阶段,即由过去偏重数量型向高质量发展迈进。

一年多来,特别是今年以来,全市检察机关在贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策的路上,迈出坚定步伐,留下坚实足迹,经验弥足珍贵,教训尤应汲取,困惑急需破解。

何为“慎诉”?

关于“慎诉”的内涵,最高检没有给出明确的答案。据我有限的阅读范围和实践深度,学术界和司法实践中有以下四种观点:

第一种观点是“慎诉”就是“慎不起诉”。基层院有的检察长和检察官持此观点。我们有“一统就死、一放就乱”的传统,在贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策伊始,强调“慎不起诉”对防止不起诉权滥用,有一定积极意义,它提醒每位检察官,慎重行使手中的不起诉决定权,防止不起诉权的“隐性扩张”,不起诉时要充分考虑相关机关和社会公众的接受程度,确保少捕慎诉慎押刑事司法政策平稳落地。

第二种观点是“慎诉”就是“慎起诉”。卞建林教授在《少捕慎诉慎押的实践检视与发展完善》(《人民检察》年第5期)一文中给出慎诉的定义是:“慎诉是指检察机关谨慎提起公诉,充分运用起诉裁量权,在审查起诉过程中加强对起诉必要性的审查,对于符合起诉条件但没有追诉必要性的被追诉人,尽可能作出不起诉决定。”

第三种观点认为,“慎诉”是“慎不起诉+慎起诉”。在最高检一厅银川不起诉问答起草研讨组的会议上,清华大学教授张建伟提出此观点,我当时在场明确赞同。这一观点似乎比单纯的“慎不起诉”或“慎起诉”的基础上更进了一步,也更“全面”了,既主张“慎重不起诉”,又“慎重起诉”,避免“顾此失彼”,做到两全其美、万无一失。

第四种观点比较模糊。樊崇义在《适应犯罪生态变化推进少捕慎诉慎押》(《检察日报》年12月30日第三版)中指出:“慎诉,是指依法行使起诉裁量权,对符合法定条件的充分适用相对不起诉,发挥审查起诉的审前把关、分流作用。”樊崇义教授关于慎诉概念中的“起诉裁量权”是“依法行使”,而非“慎重行使”或“谨慎行使”,并没有明确说是“慎不起诉”或“慎起诉”,但文中的精神实质是“慎起诉”。

最基本的概念往往最复杂,也最难厘清。何为“慎诉”?我在思考中逐步动摇了“慎诉”包括“慎起诉”和“慎不起诉”的观点,进而更倾向于“慎诉”就是“慎起诉”。在我看来,也许“慎诉”并没有那么复杂,从“慎诉”二字字面上去理解就简单多了。“慎”的意思是慎重、谨慎。“诉”,《说文解字》解释为:“诉,告也。从言。”诉的本义是叙述、倾诉,引申为“控告”,如诉讼、控诉、申诉等。把“慎”和“诉”二字直接拼接起来就是“慎重起诉”或“谨慎起诉”,即“慎诉”就是“慎起诉”。

把上述“慎诉”就是“慎起诉”的解释放到少捕慎诉慎押刑事司法政策中去考量,“慎诉”=“慎起诉”更为合理。最高检一厅厅长苖生明指出:“少捕慎诉慎押的本质是严格、准确、规范地把握逮捕、起诉、羁押的法定条件,将刑事强制措施、刑事追诉控制在合理且必要的限度内,体现刑法谦抑、审慎的要求,实现惩罚犯罪与保障人权的最佳平衡,最大限度发挥刑事司法对社会和谐稳定的促进作用。”“追诉”“控制”“合理且必要的限度内”“谦抑”等用语,都体现了审慎起诉的精神,即“慎诉”就是“慎起诉”。

从汉语词语构成来说,“少捕慎诉慎押”中的“少”与“慎”应为近义或同义,即少逮捕、少羁押和少起诉。樊崇义教授在慎诉概念中指出对不起诉“充分适用”了,也就做到了“少起诉”。因此,樊崇义的“慎诉”应理解为“慎起诉”。

基于上述思考,我又翻阅从前阅读过的文章,本以为可以找到自己观点的理论支撑,却发现卞建林教授与程钱博士在《人民检察》年第5期的一篇文章中早已经明确提出了“慎诉”就是“慎起诉”的观点,不免笑自己偏居一隅、孤陋寡闻,从前的阅读也只是走马观花,捡了芝麻丢了西瓜。

当然,“少捕慎诉慎押”中的“少”绝不是批捕和起诉越少越好,而是与“重刑”思想相对,即能不捕的不捕,能不诉的不诉;总之,要事实求是、能少则少,而不是违反不起诉规律,人为拉升不起诉率。

不起诉率多高合适?

这是全国检察机关面临或即将面临的课题,也是必须回答好的问题。但到目前为止,没有哪个权威机构或专家能够给出明确的答案,答案就在检察机关坚决贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策的精神,勇敢探索实践和稳健的把控之中。

应该说,不起诉率的高低既是检察机关能够决定的,也不能完全由检察机关决定,不起诉率高低有其内在的规律性。影响不起诉率的因素有很多,如犯罪生态变化、侦查机关移送审查起诉的“地方标准”和公众的接受程度等,这些因素共同作用,决定了检察机关不起诉率是个动态的过程,不可能是直线上升或下落,而是一条波浪型的曲线。

一个地方轻微刑事犯罪越多,这个地方检察机关不起诉率就会越高;反之,一个地方重罪越多、大案越多、涉众型经济犯罪越多,不起诉率就会越低;一个地方侦查机关移送审查起诉的标准低,检察机关不起诉率就会越高;反之,一个地方侦查机关将部分轻刑案件做了非刑罚处理,移送审查起诉的多是重案、大案,检察机关不起诉率就会越低。

上述“规律”不是说重案、大案多的地方不起诉率一定很低,轻案、小案多的地方不起诉率一定很高。在全国刑事犯罪轻刑率达到80%的情况下,各地检察机关不起诉的“空间”很大,达到什么样的不起诉率,检察机关完全能够从容把控。即使在轻刑犯罪占绝大多数的地方,也不可能对所有轻刑犯罪都作出不起诉决定。如在危险驾驶罪、非法狩猎罪、非法占用农用地罪等轻罪占比较大的白城市,有的犯罪仅构立案标准,小得不能再小、轻得不能再轻了,检察机关的不起诉就要做到“轻中选轻、小中选小”,把不起诉率控制在适度的范围内,既不是人为压低不起诉率,也不是所有轻罪一律不起诉。在检察机关能动履职,做到“慎诉”的情况下,不起诉率就不会大起大落。

所谓的“大起大落”也要辩证地看,有时高一些的不起诉率,可以倒逼侦查机关转变执法理念,提升办案质量,将一些不应该移送检察机关审查起诉的案件作撤销案件处理或给予行政处罚,最终促使不起诉率下降。对少数基层院或某个、某些地市不起诉率的“大起大落”更不必过分担忧,站在更高处或换个角度去看,局部的“大起大落”,可能只是大海里的几朵浪花,不会掀起涛天巨浪,更不会决定潮起潮落。只要符合“慎诉”精神和少捕慎诉慎押刑事司法政策的价值导向,对不起诉的探索应给予鼓励支持。

不起诉够精准吗?

“慎起诉”要求我们每一个案件一到手,首先要审查“起诉必要性”作出不起诉决定后要做好“后半篇文章”。对此,我在《不起诉要“瞻前顾后”》一文中有所论及,不再赘述。

“慎起诉”要求不起诉更为精准。目前,白城检察机关不起诉率居全省首位。今年7月份,吉林省院调研组对白城不起诉工作进行了一次较为彻底的“体检”,并向全省转发了《关于白城地区不起诉工作情况的调研报告》。《报告》肯定白城检察机关贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策,特别是“慎诉”工作的成绩,同时也指出了存在的倾向性问题。吉林省院的“体检”也促使我们“自检”,白城市院在“慎诉”工作论坛上进行了深入剖析。我翻阅了全市两级院上半年所有的起诉和不起诉法律文书,没有发现超越法律界限应该起诉而作不起诉的情况,对白城检察机关的不起诉工作心里更有底了,同时也发现不起诉确实存在不精准的问题,针对这些问题,白城市院将拿出具体的改进的意见。

就精准不起诉工作,当前要着重解决好两个问题。

第一个问题是严格区分相对不起诉与绝对不起诉、存疑不起诉的界限。实践中,绝大多数不起诉都是相对不起诉,作出绝对不起诉或存疑不起诉的极少。这之中有没有把绝对不起诉错用为相对不起诉的案件?对本该作出绝对不起诉或存疑不起诉决定而作了相对不起诉也是“错案”。如有的地方对警察执法过程中本能的推蹬踹行为,认定为暴力袭警,进而以袭警罪起诉或相对不起诉,有的法院已作出有罪判决;再如在禁猎区禁猎期用自制的弹弓打鸟,鸟还没打到人被举报了,侦查机关立案,检察机关起诉或作相对不起诉决定,有的法院判处罚金刑。还有小数额多次的“超市盗”等等。上述案件中有没有应该作出绝对不起诉而起诉或作了相对不起诉决定?刑法及刑法解释规定的“情节显著轻微”,不认为是犯罪(包括不按犯罪处理)的具体有20种情形(全国检察机关十大业务系列教材《刑事检察业务总论》第页)易执行,对“情节显著轻微”尚无具体解释规定的如何把握?

刑法第13条从正反两个方面规定罪与非罪:“一切……依照法律应当受到刑罚处罚的,都是犯罪,但是情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪。”如何理解“但书”规定,理论界有不同的观点,实践中较难把握。我国通说的犯罪构成是“四要件”犯罪构成,四个要件齐备了就符合犯罪构成,就成立犯罪。我国刑法是定性与定量相结合、定罪与出罪相结合,我们习惯于用分则办案,不去看总则,习惯于定罪而不敢考虑出罪。用刑法总则办案,并不意味着在行为符合刑法规定的犯罪成立条件(犯罪构成)的情况下,直接根据但书认定或宣告无罪。“但书”不是认定或宣告无罪的具体标准,检察机关只能根据刑法规定的犯罪构成认为行为是否是犯罪。而犯罪构成要件是由刑法总则条文与刑法分则条文共同规定的,而非仅由刑法分则条文规定。重庆市南岸区检察院高蕴嶙在《但书规定与犯罪构成理论并不冲突》(《检察日报》年11月1日第三版)中提出的方法值得借鉴:“犯罪成立与否的判断并不是一次性完成的,需要裁判者的目光不断往返于规范与事实之间,并可进行多次反复的论证,至少应当经历刑法分则条文判断——事实评价——刑法总则条文判断——事实再次评价,最终得出是否符合犯罪构成的结论。刑法分则条文规定的犯罪类型是一种轮廓,一种观念形象,通过刑法分则条文的判断后则外化于犯罪构成之上,易于认识和把握;刑法总则条文中犯罪概念的规定则是一种犯罪实质的东西,通过犯罪概念规定的判断后内化于犯罪构成之中,它是一个需要思维去把握的东西。换句话说,离开了犯罪概念的规定,犯罪构成便失去了依托,没有根底;离开了犯罪构成,犯罪概念便成为空洞的抽象,陷入虚无。”

除此之外,金石、张源在《以“入罪限制说”解读“情节显著轻微”》(《检察日报》年8月10日第三版)一文从四个方面理解“情节显著轻微”,可与上文对照参考:(1)深刻理会“情节显著轻微”的立法本意图和相关的司法解释,坚持罪刑法定原则,立足于对分则条文的正确运用;(2)综合考虑犯罪的时间、地点、场所、环境、手段、方法、侵害对象、犯罪后果、犯罪次数、犯罪动机等等,准确提炼社会危害性;(3)广泛接触、认真研究典型案例,不断积累正确运用“情节显著轻微”的实践经验;(4)由于“情节显著轻微”处于罪与非罪范围不清的交接地带,所以,如果根据刑法分则可以明确认为构成犯罪或明确认定不构成犯罪的,就不是“情节显著轻微”。

第二个问题是严格区分重与轻、主与从,不同情况区别处理。吉林省院在《关于白城地区不起诉工作情况的调研报告》中指出了我们在不起诉工作中存在的突出问题,如在粮食补贴诈骗案处理中,“重共性、轻个性,显得精细化不足,对普通农民和党员干部一个标准,对犯罪数额缺乏细致梯度区分,对共同犯罪中的主犯与从犯无区别、有无前科无差别。”在办理非法占用农用地案中,“同样在认罪认罚前提下,重视土地面积数量,对土地区位、地类、林种

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